De Kilometer Heffing

Sun 21-Jul-19
12:44:17

Petities TEGEN de kilometer heffing (tot april 2007).



IT-risico’s regeren kilometerheffing

Datum: Tue 02 February 2010

Door: Piet Adriaanse, zelfstandig adviseur op het gebied van IT-architectuur en -strategie.

De kilometerheffing, het registreren van en laten betalen voor het aantal gereden kilometers, is een megaproject op IT-gebied. Wat zijn de risico’s? Wat is de kans van slagen? Piet Adriaanse inventariseert de problemen. Als de nauwkeurigheid onvoldoende is, faalt het hele project.

Megaprojecten vanuit de overheid met veel IT hebben geen al te goede naam. De kilometerheffing is een nieuwe kandidaat. Het te realiseren systeem wordt KMP (Kilometerbeprijzing) genoemd. Een goede functionele en technische werking is noodzakelijk en een zorgvuldige besluitvorming, uitvoerige voorlichting en draagvlak bij het publiek zijn onmisbaar. Het gaat tenslotte om een van de grootste IT-projecten in de geschiedenis van Nederland met een omvang van 3,5 miljard euro aan investeringen en circa 500 miljoen aan jaarlijkse operationele kosten. Het is niet alleen een kolossaal project, maar het is ook een ingrijpende stelselwijziging in een belastingheffing. In dit artikel behandelen we de belangrijkste technische en architectuurrisico’s van de KMP-oplossing, die geheel onder de verantwoordelijkheid van de overheid wordt gerealiseerd.

Risico 1 - De nauwkeurigheid en robuustheid van de OBE

De keuze voor de registratie van de gereden kilometers in de OBE-kastjes (On Board Eenheid) in de auto heeft nogal wat gevolgen. Een andere keuze is niet mogelijk als men alle kilometers wil registreren en onderscheid wil kunnen maken naar tijd en plaats. De plaatsbepaling en registratie van de kilometers gebeurt met behulp van satellietsignalen, GPS, zoals bij alle navigatiesystemen. De nauwkeurigheid en betrouwbaarheid zijn dus van groot belang. Als de GPS uitvalt is er een probleem met de registratie. Als men op de ventweg rijdt naast een autoweg en als daar een ander tarief geldt dan moet dat ook goed geregistreerd worden. Er mogen geen discussies ontstaan. Evenzo met tijdstippen. Periodieke update van wegtariefinformatie naar de kastjes is noodzakelijk. Ook de privacy speelt hier een rol. Met autonome kastjes wordt centraal niets bijgehouden en is er dus meer privacygarantie. De kastjes moeten aantoonbaar juist functioneren en daarom is er een certificatieproces van de kastjes nodig, inclusief een zekerheid dat het kastje bij de juiste auto hoort en de juiste gegevens doorstuurt. Deze unieke koppeling en beveiliging worden gerealiseerd door een zogenoemd TE (Trusted Element). De doorgave van gereden kilometers aan een centraal punt gebeurt periodiek via het mobiele net. Storingen daarin zijn minder riskant omdat de informatieoverdracht niet heel frequent plaatsvindt en niet tijdkritisch is. Voor de handhaving moet de aanwezigheid en juiste werking van de OBE via een op afstand uitleesbare DSRC-tag (Dedicated Short Range Communication) kunnen worden gecontroleerd. Dat gebeurt door vaste en mobiele handhaafportalen.

De OBE, inclusief TE en DSRC-tag, mag zelden of nooit kapot gaan, ook bij minder zorgvuldig gebruik. Dat zal nog moeten blijken. Inmiddels zijn er proeven gedaan met de kastjes en de nauwkeurigheid en bedrijfszekerheid schijnen redelijk te zijn. De nauwkeurigheid, het updateproces en de robuustheid in alle situaties, inclusief de controle via het handhaafsysteem moeten nog bewezen worden in de praktijk. Als de nauwkeurigheid onvoldoende is, faalt het hele project.

Risico 2 - De omvang van KMP

De complexiteit wordt mede bepaald door de omvang. De omvang is vergelijkbaar met de incasso/klantsystemen van alle energiebedrijven bij elkaar of alle telecommunicatiebedrijven in Nederland. Kleine storende fouten of verkeerd begrepen werking leveren grote problemen op qua uitleg, herstel en publieke opinie. Het moet dus in één keer goed werken, inclusief de bijbehorende procedures, wetgeving en handhaving. De administratieve afhandeling van facturering en incasso is in principe niet moeilijk, maar wel omvangrijk. Uitzonderingen moeten vermeden worden, evenals fouten, ontstaan door welke oorzaak dan ook. Als er één fout op de honderd registraties optreedt, of als één op de honderd gebruikers probeert de zaak te frustreren, zijn dat 80.000 gevallen. En als er per maand of kwartaal een factuur uit moet, dan zijn dat 8 miljoen facturen.

Omdat mogelijke problemen over verschillende onderdelen en systemen heen lopen, kan dat leiden tot verwarring en complicaties. Tenminste tien procent van de mensen verhuist jaarlijks en een nog groter percentage neemt per jaar een andere auto; er zijn dus zeer veel mutaties. Daarnaast zijn er wisselingen in betaalmethode en mensen die pas betalen na dwangmaatregelen. Flexibiliteit in betaalmogelijkheden leidt tot betere acceptatie, maar tot grotere complexiteit. Uitzonderingen, mutaties, slecht betaalgedrag en fraude veroorzaken veel werk en geven mogelijkheden tot fouten, waarbij ingewikkelde situaties kunnen ontstaan. Handhaving moet daar eveneens feilloos op aansluiten. Het frontoffice en de probleemafhandeling kunnen veel werk opleveren met overeenkomstige kosten. De grote aantallen betekenen ook dat er behoorlijke eisen gesteld worden aan de performance en schaalbaarheid van de oplossing. Een dergelijk omvangrijk systeem is nog niet vertoond in Nederland. Geen wonder dat het ministerie van V&W graag serviceproviders ziet die een hele end-to-end-service overnemen, van installatie tot en met betaling, voor een aanzienlijk deel van het klantenbestand. Maar dat geeft weer andere problemen.

Risico 3 - Fraude

Op veel gebieden is fraude mogelijk. Het onklaar maken van de kastjes, het mogelijk manipuleren van opgeslagen gegevens, het wisselen of stelen van identiteit of kenteken, het stelen of modificeren van kastje en TE of tag, het storen van signalen, het verstoren van updates van de wegdelen met spitstarieven, het omzeilen van de handhaafsystemen et cetera. Plus het aanvechten van de juistheid van de metingen en de bijbehorende rekening, en verdere juridische haarkloverij. Omdat KMP een gevoelig onderwerp is, mag men ervan uitgaan dat op alle mogelijke gebieden pogingen gedaan zullen worden tot verstoring. Ook op het gebied van de privacy zal geprobeerd worden aan te tonen dat die niet goed geregeld is. Het gevaar voor privacy-inbreuk is echter kleiner dan bij gebruikers van mobiele telefonie. Bij introductie van meerdere serviceproviders zullen de fraudemogelijkheden toenemen.

Risico 4 - De gegevensarchitectuur en pakketoplossingen

Voorzien wordt de introductie van een KMP-register, waarin de kentekens, de houder, adressen en codes van de TE worden opgeslagen alsmede gegevens rond installatie. Dit register wordt zoveel mogelijk gevoed vanuit bestaande registraties, zoals GBA, Kentekenregister en NHR (Nieuw Handels Register). Het KMP-register is een wat merkwaardig register, waarvan de opzet en status nog onduidelijk is. Komen de weggebruikgegevens en de betaalgegevens daar ook? Is het de originele verzameling gegevens of een afgeleide? Hoe verhoudt zich dat tot de noodzakelijke gegevensverzamelingen in de aangeboden pakketoplossingen? Synchronisatie van dezelfde gegevens in meer registraties is nooit eenvoudig. Hoe worden mutaties doorgegeven van en naar authentieke basisregistraties? Hoe wordt geregeld wie wat mag (autorisaties) vanuit de verschillende toepassingen? En wat als er straks meerdere serviceproviders komen, hoe passen die daar dan in?

De manier waarop de gegevenshuishouding geregeld gaat worden, is bepalend voor de opzet en de samenhang van de aangeboden oplossingen. En daarmee ook voor het succes en de flexibiliteit. Het is waarschijnlijk dat leveranciers aanbiedingen maken gebaseerd op pakketten uit de telecom- of utilitieswereld. Maar de gegevensopzet is binnen een pakket een gegeven en die zal toch moeten passen. Het voordeel is dat deze ontworpen zijn voor grote aantallen. Het nadeel is dat men ook veel overbodige ballast mee zal krijgen. Plus dat er enkele specifieke zaken zijn die sowieso niet passen. Het dwangtraject na niet betalen is specifiek gebaseerd op de Nederlandse wetgeving en zal dus niet passen in een pakket. Het frontoffice heeft te maken met alle klantcontacten en is daarom overkoepelend van aard. Dat heeft tot gevolg dat het frontoffice te maken heeft met meerdere toepassingen: inbouw OBE-systeem, facturering/incassosysteem en handhaafsysteem.

De lopende Europese aanbesteding is verdeeld in percelen. De integratie tussen de aangeboden oplossingen in de diverse percelen is daarmee niet gegarandeerd. De totale architectuur van oplossingen en de integratie tussen oplossingen is lastig, zeker met grote aantallen gebruikers.

Risico 5 - Keuzes in besluitvorming voor systeemopzet

De huidige gekozen opzet kan niet eenvoudig worden aangepast aan sommige eisen. Als dat wel nodig is, dan is een heroriëntatie op de hele systeemopzet nodig. De volgende punten kunnen dat noodzakelijk maken.

Compatibiliteit met buitenland

De huidige opzet leunt zwaar op intelligentie en opslag in de kastjes. Dat is beter voor de privacy en vereist minder communicatie over het mobiele net. Maar compatibiliteit met het buitenland is moeilijker of zelfs niet mogelijk. Buitenlandse kastjes zouden de Nederlandse wegclassificaties voor tarieven moeten hebben en alle kilometers registreren. Plus de nodige periodieke updates. Dat is niet de opzet in het buitenland. Daar gaat het meestal alleen om tolheffing, wat echt iets anders is. Tot nu toe zijn internationaal alleen technische specificaties vastgesteld. De proef op de som is de bruikbaarheid van de KMP-kastjes voor het MAUT-systeem in Duitsland voor zware vrachtwagens. En omgekeerd voor Duitse kastjes in Nederland.

Invoeringsongelijkheid

De invoering vraagt een periode van vier jaar waarin de kastjes ingebouwd worden. Dat veroorzaakt een aanzienlijke ongelijkheid tussen automobilisten. Als men veel rijdt en pas laat mee gaat doen met KMP is dat zeer voordelig, evenals wanneer men weinig rijdt en direct mee doet. Waarschijnlijk is dat politiek en juridisch gezien niet acceptabel. Er zijn manieren om dat te vermijden, maar dat vereist een heroriëntatie van de systeemopzet.

MSP’s

De keuze voor Multiple Service Providers zou wel eens kunnen leiden tot ongewenste extra complexiteit met extra mogelijkheden om te frauderen. Het is de vraag of de systeemopzet daarop is voorbereid. Het vereist nogal wat extra interfaces en gegevensuitwisseling.

De risico’s zijn dusdanig groot dat ze een bedreiging vormen voor het slagen van de Kilometerbeprijzing. De meeste risico’s, vooral 4 en 5, zijn structurele risico’s, die moeilijk achteraf bij te stellen zijn. De mogelijke gevolgen van de andere risico’s zijn in de loop der tijd met voortschrijdend inzicht deels te vermijden of te corrigeren. In de geplande praktijktest kunnen de nauwkeurigheid van de registraties en de werking van de administratie worden uitgetest. Dat is een heel verstandige stap. Herstel van structurele fouten betekent een wijziging in de architectuur van de oplossing en dat kan grote vertragingen en extra kosten tot gevolg hebben.

Bron: Automatiserings Gids nr. 3, 2010


Petities TEGEN de kilometer heffing (tot april 2007).